【專項(xiàng)債券100問】鐵路項(xiàng)目資金來源

鐵路項(xiàng)目資金來源

鐵路作為國民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，在國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有重要作用，黨的十八大以來，我國鐵路快速發(fā)展，為支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。通過發(fā)行政府專項(xiàng)債券，解決鐵路建設(shè)中資金需求問題，加快鐵路建設(shè)將有效彌補(bǔ)我國基礎(chǔ)設(shè)施短板，充分發(fā)揮鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)我國經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用。

一、地方政府專項(xiàng)債券-鐵路領(lǐng)域相關(guān)文件梳理

表1 鐵路領(lǐng)域相關(guān)政策梳理

二、鐵路項(xiàng)目資金來源

（一）不同類型鐵路資金來源

鐵路項(xiàng)目資金，分為資本金部分和融資部分，資本金部分由投資主體負(fù)責(zé)，資本金以外部分主要利用國內(nèi)銀行貸款解決。《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃建設(shè)工作意見的通知》提出，通過多種渠道增加鐵路建設(shè)資本金來源，確保中西部鐵路項(xiàng)目權(quán)益性資本金比例原則上不低于50%。本文主要從資本金角度，分析鐵路投資的資金來源。

從主體角度來看，按照《鐵路法》第二條，我國的鐵路包括：1.國家鐵路：國務(wù)院鐵路主管部門管理；2.地方鐵路：地方人民政府管理；3.專用鐵路：企業(yè)或者其他單位管理，專為本企業(yè)或者本單位內(nèi)部提供運(yùn)輸服務(wù)；4.鐵路專用線：指企業(yè)或者其他單位管理的與國家鐵路或者其他鐵路線路接軌的岔線。

干線鐵路由中央和地方共同出資，國鐵集團(tuán)發(fā)揮主體作用，運(yùn)營管理由中國國家鐵路集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)，各省市負(fù)責(zé)項(xiàng)目境內(nèi)征地拆遷工作。地方政府以直接出資或者以征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用入股等形式參與鐵路建設(shè)，出資部分通常包含省級(jí)出資和沿線地市出資。

城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主，項(xiàng)目業(yè)主可自主選擇建設(shè)運(yùn)營方式。

（二）投資主體資金來源

1、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司出資部分

中國國家鐵路集團(tuán)有限公司出資部分包括國鐵集團(tuán)自有或自籌資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、鐵路建設(shè)基金、鐵路發(fā)展基金、鐵路建設(shè)債券。

（1）國鐵集團(tuán)自有或自籌資金：在國家發(fā)改委對(duì)鐵路項(xiàng)目的批復(fù)中，常見表述為“中國國家鐵路集團(tuán)有限公司出資XX億元，由企業(yè)自籌解決（中央預(yù)算內(nèi)投資另行研究確定）”。

《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》提出：全面開放鐵路投資與運(yùn)營市場，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本全面進(jìn)入鐵路領(lǐng)域。推進(jìn)鐵路投融資方式多樣化，支持鐵路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運(yùn)作方式吸引社會(huì)資本，擴(kuò)大鐵路建設(shè)資金籌集渠道。

（2）中央預(yù)算內(nèi)投資：國家發(fā)改委將在項(xiàng)目可研批復(fù)中寫明中央預(yù)算內(nèi)投資的安排，后續(xù)將根據(jù)鐵路項(xiàng)目性質(zhì)和所在的區(qū)域，按不同比例計(jì)算資金支持規(guī)模。

項(xiàng)目資本金測(cè)算按照不高于項(xiàng)目總投的70%予以考慮。“十四五”期間，中央預(yù)算內(nèi)投資安排標(biāo)準(zhǔn)為：西部、東北、中部地區(qū)干線鐵路項(xiàng)目累計(jì)安排規(guī)模分別不高于資本金的40%、40%、30%；東部、中部、西部省份重點(diǎn)城市群跨省和區(qū)域骨干城際鐵路項(xiàng)目累計(jì)安排規(guī)模分別不高于資本金的10%、15%、20%；鐵路貨運(yùn)能力提升項(xiàng)目安排規(guī)模不高于資本金的20%；中歐班列鐵路基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)改造項(xiàng)目安排規(guī)模不高于資本金的20%；對(duì)涉及欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是西藏及四省涉藏州縣、南疆、重點(diǎn)沿邊等地區(qū)的鐵路項(xiàng)目，以及國家戰(zhàn)略明確支持的重大鐵路項(xiàng)目，經(jīng)論證可以適當(dāng)加大中央預(yù)算內(nèi)投資支持

（3）鐵路建設(shè)債券：鐵路建設(shè)債券為發(fā)改委企業(yè)債范疇，為政府支持債券，國家發(fā)改委負(fù)責(zé)對(duì)鐵路建設(shè)債券的發(fā)行進(jìn)行批復(fù)。

2022年6月，在《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》中，明確支持中國國家鐵路集團(tuán)有限公司發(fā)行3000億元鐵路建設(shè)債券，2022年10月獲得發(fā)改委正式批復(fù)。

（4）鐵路建設(shè)基金：指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)征收的專門用于鐵路建設(shè)的政府性基金，納入預(yù)算管理，屬于政府性基金的中央收入科目，實(shí)行收支兩條線的管理方式。

鐵路建設(shè)基金由鐵路運(yùn)輸企業(yè)在核收鐵路貨物運(yùn)費(fèi)時(shí)一并核收，在運(yùn)費(fèi)收款憑證中注明鐵路建設(shè)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)和征收金額，并納入鐵路運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸收入中單獨(dú)核算。

（5）鐵路發(fā)展基金：2014年的《鐵路發(fā)展基金管理辦法》正式推出了鐵路發(fā)展基金，當(dāng)時(shí)的中國鐵路總公司作為政府出資人代表以及鐵路發(fā)展基金主發(fā)起人，積極吸引社會(huì)投資人。社會(huì)投資人作為基金公司優(yōu)先股股東，按約定優(yōu)先獲得穩(wěn)定合理的投資回報(bào)，不直接參與鐵路發(fā)展基金經(jīng)營管理。

鐵路發(fā)展基金是中央政府支持的、以財(cái)政性資金為引導(dǎo)的多元化鐵路投融資市場主體，投入鐵路發(fā)展基金的中央財(cái)政性資金，記作中國鐵路集團(tuán)的國家資本金，資金來源包括鐵路建設(shè)基金、中央預(yù)算內(nèi)投資、車輛購置稅。

《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》提出：拓寬鐵路發(fā)展基金吸引社會(huì)資本的渠道，擴(kuò)大基金募集規(guī)模，按照特事特辦的原則，支持通過設(shè)立專項(xiàng)信托計(jì)劃和公募基金產(chǎn)品募集資金。

2、地方出資部分

鐵路項(xiàng)目地方出資部分主要包括財(cái)政資金、鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金、地方政府專項(xiàng)債券、地方鐵路發(fā)展基金、鐵路沿線收入反哺和企業(yè)出資。

（1）財(cái)政資金：在鐵路項(xiàng)目的工程可行性研究報(bào)告批復(fù)中，常見表述為“地方出資由相關(guān)省（市）及沿線地方按照相關(guān)規(guī)定要求使用財(cái)政資金等出資”。這部分資金為地方政府按照政府收支管理的要求，為鐵路項(xiàng)目籌集建設(shè)資金，資金的使用情況體現(xiàn)在各省的年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告及決算情況表中的一般公共預(yù)算支出-交通運(yùn)輸支出-鐵路運(yùn)輸部分。在企業(yè)投資的鐵路PPP項(xiàng)目中，財(cái)政資金還常以運(yùn)營期補(bǔ)貼的形式體現(xiàn)

（2）鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金，為了加快本省鐵路發(fā)展，部分省市出臺(tái)相關(guān)文件，明確安排鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金。綜合部分省份的鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金安排來看，一般是在土地出讓收入中提取一定比例專項(xiàng)用于省內(nèi)鐵路建設(shè)。

表2 部分省市鐵路建設(shè)專項(xiàng)資金文件

（3）地方政府專項(xiàng)債券：2019年，《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》提出了允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金（含國家重點(diǎn)支持的鐵路）。專項(xiàng)債在用于鐵路項(xiàng)目時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，同時(shí)用作項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目債務(wù)部分，并在進(jìn)行資金平衡測(cè)算后，使用“債貸結(jié)合”方案，進(jìn)行市場化融資。

（4）地方鐵路發(fā)展基金，很多地方成立了省級(jí)的地方鐵路發(fā)展基金，在省級(jí)層面通過吸引財(cái)務(wù)投資人等手段籌措鐵路項(xiàng)目資本金。

山東省在2016年山東省鐵路發(fā)展基金，山東鐵路發(fā)展基金有限公司（“山東鐵發(fā)”）是基金運(yùn)營主體。安徽省利用省級(jí)籌措的非債務(wù)性資金建立了鐵路建設(shè)投資基金，安徽省鐵路發(fā)展基金股份有限公司（“皖鐵基金”）是基金運(yùn)營主體。

（5）鐵路沿線土地收入的反哺，鐵路周邊區(qū)域土地的開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營存在時(shí)間差，在鐵路土地取得收益前需要先投入資金進(jìn)行土地的收儲(chǔ)及一級(jí)開發(fā)工作，在很長的周期內(nèi)，都需要地方政府做好籌劃和安排，滾動(dòng)做好產(chǎn)業(yè)和配套的開發(fā)。在部分鐵路專項(xiàng)債項(xiàng)目中，這部分鐵路周邊土地的開發(fā)收益，預(yù)計(jì)以運(yùn)營期補(bǔ)貼的形式通過政府性基金回流到項(xiàng)目。

（6）企業(yè)投資資金，社會(huì)資本以合資、獨(dú)資或政府和社會(huì)資本合作（PPP）等方式參與鐵路建設(shè)及營運(yùn)，主要以地方鐵路項(xiàng)目為主，包括城際鐵路和貨運(yùn)鐵路項(xiàng)目等，在運(yùn)營期多需要政府提供可行性缺口補(bǔ)貼以滿足財(cái)務(wù)生存性。

3、社會(huì)資本參與出資部分

《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)和擴(kuò)大社會(huì)資本投資建設(shè)鐵路的實(shí)施意見》發(fā)布之前，社會(huì)資本投資鐵路的方式相對(duì)比較單一，主要是獨(dú)資和合資兩種模式，可以通過投資直接參與鐵路的建設(shè)與運(yùn)營。《意見》指出“支持鐵路總公司以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、資產(chǎn)并購、重組改制等資本運(yùn)作方式吸引社會(huì)資本”，通過這幾種方式，社會(huì)資本可以選擇不直接參與鐵路建設(shè)運(yùn)營。

（1）股權(quán)轉(zhuǎn)讓

股權(quán)是公司的產(chǎn)權(quán)，包括控制權(quán)、所有權(quán)、分紅權(quán)、繼承權(quán)、增值權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。股權(quán)轉(zhuǎn)讓是一種物權(quán)變動(dòng)行為，股權(quán)轉(zhuǎn)讓后，股東基于股東地位而對(duì)公司所發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系全部同時(shí)移轉(zhuǎn)于受讓人，受讓人因此成為公司的股東，取得股東權(quán)。

2018年中國國家鐵路集團(tuán)有限公司轉(zhuǎn)讓高鐵動(dòng)車組Wi-Fi公司49%經(jīng)營權(quán)，引入民營企業(yè)吉利、騰訊公司，成立國鐵吉訊科技有限公司。

2019年中國國家鐵路集團(tuán)有限公司下屬中鐵特貨物流股份有限公司在上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所掛牌的部分股權(quán)完成轉(zhuǎn)讓，最終東風(fēng)汽車、北京汽車、中車資本、京東物流、普洛斯、中集投資6家企業(yè)以23.65億元價(jià)格取得中鐵特貨15%的股權(quán)。

（2）股權(quán)置換和重組改制

股權(quán)置換目的通常在于引入戰(zhàn)略投資者或合作伙伴，并且不涉及控股權(quán)的變更，實(shí)現(xiàn)公司控股股東與戰(zhàn)略伙伴之間的交叉持股，以建立利益關(guān)聯(lián)。實(shí)踐中股權(quán)置換有三種方式，股權(quán)置換、股權(quán)加資產(chǎn)置換和股權(quán)加現(xiàn)金置換。

從2017年開始，國鐵集團(tuán)（原中國鐵路總公司）推進(jìn)“分類投資建設(shè)和分層管理”為指導(dǎo)思想的合資鐵路改革，先后推出干支線股權(quán)置換和省級(jí)區(qū)域合資公司重組整合兩項(xiàng)改革。這兩項(xiàng)改革的目的在根本上都是為了理清鐵路領(lǐng)域的管理體制，實(shí)現(xiàn)干線向國鐵的集中，地方鐵路留給地方，即“分類分層”。

干支線股權(quán)置換是指國鐵集團(tuán)用其控股的支線鐵路股權(quán)，一比一兌換地方政府手中的干線鐵路股權(quán)。首批納入干支線股權(quán)置換改革的省份是湖南、河南、廣東、浙江、江西五省。省級(jí)區(qū)域合資公司重組整合是指每個(gè)省成立一家鐵路集團(tuán)公司，將本省的鐵路公司和項(xiàng)目進(jìn)行整合，并接手原本由國鐵集團(tuán)控股的部分支線鐵路資產(chǎn)，即“一省一公司”改革。首批推行省級(jí)區(qū)域合資公司重組整合改革省份是浙江、江蘇、海南、吉林和新疆五省區(qū)。

（3）資產(chǎn)并購

資產(chǎn)并購是指一個(gè)公司（通常稱為收購公司）為了取得另一個(gè)公司（通常稱為被收購公司）或目標(biāo)公司的經(jīng)營控制權(quán)而收購另一個(gè)公司的主要資產(chǎn)、重大資產(chǎn)、全部資產(chǎn)或?qū)嵸|(zhì)性的全部資產(chǎn)的投資行為。

2020年1月16日，京滬高鐵登陸上海證券交易所，募集資金全部用于收購京福安徽公司股權(quán)，京滬高鐵董事長表示計(jì)劃通過收購京福安徽公司，從原來的線路型企業(yè)向未來的路網(wǎng)型企業(yè)過渡，提高公司的經(jīng)濟(jì)效益，立足運(yùn)輸主業(yè)的同時(shí)，積極拓展各種多元化經(jīng)營，打造最先進(jìn)的鐵路運(yùn)輸企業(yè)。

三、總結(jié)

近十年，鐵路領(lǐng)域進(jìn)行了漫長而曲折的改革，2013年撤銷鐵道部，組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，實(shí)現(xiàn)鐵路領(lǐng)域的政企分開。2017年，中國鐵路總公司所屬18個(gè)鐵路局全部完成公司制改革，改制為鐵路局集團(tuán)公司。2019年中國鐵路總公司由全民所有制企業(yè)改制成為公司制的中國國家鐵路集團(tuán)有限公司，即國鐵集團(tuán)。

無論是國鐵集團(tuán)還是地方政府，對(duì)鐵路項(xiàng)目的資金需求始終處于高位，尤其是鐵路項(xiàng)目資本金比例較高，伴隨鐵路領(lǐng)域數(shù)年來的改革進(jìn)程，投資主體也不斷向社會(huì)領(lǐng)域開放，資金來源途徑及方式不斷豐富。