一文讀懂EOD（生態環境導向開發模式）全過程十大要點

長久以來，環保作為傳統的正外部性產業（即給他人謀福利，自己卻沒有得到相應補償），市場機制一直不能有效的進行資源配置。而近年來，出現的生態環境導向的開發（Environmental Oriented Development，簡稱“EOD”）模式，較好地解決了環境改善型項目資金短缺的狀況，而且不增加政府債務負擔。該模式一經推出就受到社會的廣泛關注，試點項目也逐漸成熟，政策出臺愈加密集，金融產品日益豐富。

EOD模式是將生態環境治理帶來的經濟價值內部化的創新性項目組織實施方式。該模式將綠色項目的經濟效益與環境效益相結合，用優良的生態基底吸引產業和人口，并將環境效應帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現區域整體溢價增值，并以此實現對環保產業的反哺，以解決環保項目財政投入不足的突出問題，從而實現社會可持續發展。

一、EOD模式的來歷

EPD理念最早源于1971年英國規劃師麥克哈格從自然歷史和人類文化的角度探討環境問題，他將“生態環境理念”第一次完整地引入城市規劃之中。到了1990年錢學森先生在我國第一次提出了“山水城市”這一中國特色生態城市概念，他提倡將中國傳統工業城的弊端用中國園林藝術進行改造，以達到人與自然和諧統一的目的。

特別是自黨的十八大以后，我國生態文明的重要性被提到了前所未有的高度。2015年國務院出臺了兩個重磅文件：《關于加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》，其中疊加一系列配套制度。自此，我國完整的生態文明制度建設體系初見雛形，生態建設也拉開序幕。

EOD在國內的主要發展過程中有三個重要時間階段，分別是前期的探討階段、中期的試點階段、后期的加速推進階段。EOD一系列相關政策的出臺，無論是在項目開展還是項目融資方面，都為EOD模式的長遠發展打下了堅實基礎，幫助EOD項目降低了融資難度，規范了運營模式，推動了EOD項目的可持續發展。

二、EOD模式的定義及核心要點

EOD模式的官方定義是在2020年《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知（環辦科財函[2020]489號》中規定的：以生態文明思想為引領，以可持續發展為目標，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。

具體地講：EOD的定義包含三項核心要點：

一是“融合”：即關聯性融合。將公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業項目有效融合，進行肥瘦搭配，解決生態環境與經濟發展對立的局面；同時強調產業項目必須與生 態環境治理項目具有關聯性，禁止無關項目捆綁。

二是“一體”：即一體化實施。生態環境治理與關聯產業項目必須由一個主體統籌實施，一體化推進，建設運營維護一體化實施，以便各子項目之間的收益能夠做到統籌互補，實現項目整體的收支自平衡。

三是“反哺”：即效益內部平衡。將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，解決環保前期投入的資金問題，項目整體收益與成本平衡，自給自足，力爭實現政府資金“零投入”。同時為社會資本和金融機構參與生態環境治理創造條件，實現多元參與生態環境治理。

三、EOD模式的試點現狀

2022年10月21日，在二十大的第五場記者招待會中，生態環境部黨組成員、副部長翟青在與記者交流中提到：2018年以來，生態環境部大力發展綠色金融，推動生態環境導向的開發模式創新，截至目前，已指導118個相關項目進入了項目儲備庫并向一些金融機構進行了推薦，這些項目涉及總投資6700多億元。2022年入庫項目清單還沒有發布，2020年36個試點項目、2021年58個試點項目。

第一批36個試點項目所涉及的生態環境保護的治理內容包括了：水環境綜合治理、農村人居環境整治、土壤修復及礦山修復、荒漠化治理、固體廢物處理處置、城市環境綜合治理等領域的內容。其中水環境綜合治理類項目占到試點項目的45%。

第二批58個試點項目，覆蓋省份達到28個省及直轄市，在原有生態環境治理所涉及的范圍又擴大到了生態農業、鄉村振興及農村人居環境綜合整治等領域，應用場景更加豐富多元，關聯產業也更加立體。

目前很多項目在完成入庫后陸續進入“城市合伙人”的招投標和開工建設階段，金融機構也從原來的國開行一家到10家金融機構，相信未來更多省市的地方商業銀行也會很快介入進來。

第一批和第二批合計94個EOD試點項目主要涉及的關聯產業包括：、旅游產業、現代農業、健康產業、節能環保和循環經濟、新能源、高端制造、數字經濟、產業園區。

四、哪些項目適合使用EOD開發模式

根據環辦科財〔2022〕6號《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》文件精神，入庫項目的環境治理內容應屬于以下八個領域：大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理。

五、EOD項目具體實施的四大落地模式

1、PPP（Public-Private-Partnership的縮寫）政府和社會資本合作模式。在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限，且項目實施不緊迫的區域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2、ABO（ABO模式，全稱授權Authorize建設Build)運營Operate，即地方政府通過競爭性程序或直接簽署協議方式授權相關企業作為項目業主，并由其向政府方提供項目的投融資、建設及運營服務，合作期滿負責將項目設施移交給政府方，由政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式。）在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限、但項目實施緊迫的區域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。

3、流域治理+片區開發”

在政府財政支出額度超過財政部規定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區域，EOD模式可采用“流域治理+片區開發”方式實施項目。

4、混合模式

在項目具體實施過程中，為了使項目具有更大的可融性及收益性，可將其他有較好市場價值的項目按照特許經營模式進行打包。也可以根據項目的具體情況將土地整治等有較好政策性支撐的項目進行疊加，實現項目的，可融資、可落地、可持續。

六、EOD模式開展的三個階段

第一階段：重構生態網絡。通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地升值;

第二階段：整體提升城市環境。通過完善公共設施、交通能力、城市布局優化、特色塑造等提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質條件;

第三階段：產業導入及人才引進。通過人口流入及產業發展激活區域經濟，從而增加居民收入、企業利潤和政府稅收，最終實現自我強化的正反饋回報機制。

七、EOD模式的開發意義

1、重構生態網絡：通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地升值；

2、整體提升區域環境：通過完善公共設施、交通能力、城市布局優化、特色塑造等提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質條件；

3、產業導入及人才引進：通過人口流入及產業發展激活區域經濟，從而增加居民收入、企業利潤和政府稅收，最終實現自我強化的正反饋回報機制。

八、適合EOD開發模式的項目類型

1、廢棄礦山修復

對于廢棄礦山修復，可爭取實現投入與產出的自求平衡。第一，以修復過程中開采的石料銷售收入彌補修復成本;第二，運用城鄉建設用地增減掛鉤、土地復墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值;第三，礦山修復后的土地可用于建設農業基地、主題公園、特色產業園等，拓展經濟效益;第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產支撐柱，替換出礦產資源，產生收入。

2、農業農村綜合開發

生態果蔬采摘、美麗鄉村旅游等是將農業生產與環境治理相結合的代表模式。此外，中辦、國辦《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》中指出：土地出讓收入中用于農業農村的資金，可重點用于與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復。這無疑為農村農業產業與環境協調開發提供了一定的資金保障。

3、城鄉供排水一體化

城市水務基礎設施建設經過較長時間的發展，已較為完善。而農村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉一體化。以供水支持排水，以城市支持農村，構建大項目包，確保整體實現盈利。

4、重點流域治理

流域內生態產品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，目前階段可優先關注砂石的開采和利用。《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》(發改價格〔2020〕473號)中，提出“推進河砂開采與河道治理相結合”，及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。在重點流域治理的項目開發中，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權、海域使用權等作為融資的補充擔保措施。

九、生態環境部 《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知 》 （環辦科財〔2022〕6號）文件的解讀

2022年4月生態環境部下發關于印發《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）的通知 》（環辦科財〔2022〕6號），以下簡稱“6號文”），該文的下發標志著“生態環保金融支持項目管理系統” 已上線并運行，原來每年發文通知的試點模式，正式變為一種可持續的系統化操作，就像PPP當時一樣，有了入庫的具體標準、也有了線上的申報平臺、也變成了一種長期推廣的成熟模式，也就是可按照“成熟一個，申報一個”原則，由縣級及以上生態環境部門通過該系統線上申報，省級生態環境部門論證評估同意后由線上提交生態環境部。

6號文的出臺，對于正在策劃和實施的EOD項目來說至關重要，因為6號文一直在強調的就是：重點重大項目和融資可落地性。EOD項目的體量都是動輒幾十億，沒有金融的強力支撐，項目很難落地。

1、“6號文”強調的重大工程項目的內涵：對污染防治攻堅戰支撐作用大、實施必要性強、實施基礎好、環境效益顯著的重大工程項目。

2、對于申報入庫條件：

①入庫項目申報主體應為已建立現代企業制度、經營狀況和信用狀況良好的市場化企業，或縣級(含)以上政府及其有關部門等。

②項目融資主體應為市場化企業，且其環保信用評價不是最低等級。

③治理責任主體為企業的生態環境治理項目，單個項目融資需求原則上應超過5000萬元；其他項目單個項目融資需求原則上應超過1億元。

④應明確項目實施模式。PPP項目需滿足國家有關管理要求，應適時納入財政部、國家發展改革委PPP項目庫。EOD項目要參考《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2021〕468號，以下簡稱《通知》)基本要求，確保生態環境治理與產業開發項目有效融合、收益反哺、一體化實施。

3、“6號文”同時對EOD項目還提出了專門的入庫條件要求：

①地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目，原則上投資總額不高于50億元；區縣級政府作為申報和實施主體的項目，原則上投資總額不高于30億元。

②項目邊界清晰，生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合，避免無關項目捆綁，組合實施的單體子項目數量不超過5個。

③加強重大項目謀劃，優化項目建設內容，力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡。

④EOD項目中生態環境治理內容需符合入庫范圍要求，且有明確的生態環境改善目標。產業開發要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求，項目實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求，依法依規推進項目規范實施。

4、“6號文”列出了入庫的紅線：①除規范的PPP項目外，不涉及運營期間政府付費；②不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益；③項目實施必須嚴格依法依規，不以任何形式增加地方政府隱性債務。

5、EOD項目中的兩大難點“收益+融資”

“6號文”出臺的目的是引導金融資金投入，加強金融對深入打好污染防治攻堅戰的精準支撐，加強入庫項目的融資可落地性。這里我們主要分析和強調入庫EOD項目包裝和策劃時所需重點關注和明確的項目收益平衡和項目可融資性問題。

關于項目預期收益來源的計算：按照國辦發〔2021〕40號文的精神，生態保護修復類項目的收益來源方式包括了：項目+產業、項目+碳匯、項目+資源等。即：①可以利用獲得的自然資源資產使用權或特許經營權發展適宜產業；②通過經政府批準的資源綜合利用獲得收益；③對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態系統；④申請核證碳匯增量并進行交易。

實際上每個EOD項目的收益來源都會是多元化的，既有主要的收入來源，也有其他的收入來源，以一個特色產業園區為例：既有園區廠房和辦公樓宇的租售、也有園區污水處理收入、停車場收入、光伏收入、廣告收入等。

十、EOD項目申報要點

1、以環辦科財[ 2022 ] 6 號“ 總體要求” 為申報基礎：“ 建設項目對改善生態環境質量、解決突出生態環境問題、推動減污降煤協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型發揮重要作用， 重點對支撐污染防治攻堅戰的精準性、實施的必要性、內容的真實性進行把關。

2、以“ 有效融合、收益反哺、邊界清晰、密切關聯” 為核心要件：”項目邊界清晰， 生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合；避免無關項目捆綁：力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡。

3、生態環境治理與關聯產業一體化實施，項目承擔單位僅為一個市場主體。比如說，將公益性較強，但收益性較差的項目與收益性較好的相關產業打包實施就可以在項目層面實現關聯產業收益平衡生態環境治理投入。

4、“國家開發銀行按照精準施策、市場化運作和風險可控原則， 發揮開發性金融大額中長期資金優勢統籌考慮經濟效益和環境效益，在資源配置上予以傾斜， 加大支持力度。”

5、EOD項目中生態環境治理內容需符合入庫范圍要求，重點支持生態環境問題突出、環境效益顯著的項目。關聯產業開發要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求。同時實施中嚴格落實招投標、政府采購、投融資、土地、資源開發、政府債務風險管控、資產處置等各項法規政策要求,依法依規推進項目規范實施。不以任何形式增加地方政府隱性債務。

綜上所述，EOD模式將生態引領貫穿于規劃、建設、運營的全過程，從生態環境、產業結構、基礎設施、城市布局等方面綜合考慮。通過生態網絡建設、環境修復、基礎設施配套以及產業配套建設促使該區域及周邊的土地升值，并為產業引入和人口流入提供良好的生態基底;一方面，以產業發展增加居民收入、企業的利潤和政府的稅收;另一方面，依靠人口流入帶來政府稅收的增加及區域經濟的發展。最終實現生態建設、經濟發展、社會生活三者協調發展。