生態環境導向的開發模式（EOD模式）試點項目分析及案例

在我國經濟發展與環境污染之間矛盾日益凸顯的背景下，環境部從2018年開始提出EOD模式的倡議，此后，多部委陸續出臺EOD相關政策文件。生態環境導向的開發（EOD）模式是指，以生態保護和環境治理為基礎，以特色產業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，采取產業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業有效融合，統籌推進，一體化實施，將生態環境治理帶來的經濟價值內部化，是一種創新性的項目組織實施方式。

2020年9月，生態環境部、國家發改委、國家開發銀行聯合印發《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》，開啟了EOD模式的試點工作。截至目前，共征集批準了兩批94個試點。針對已經公布的兩批EOD模式試點項目，本文從地區分布、開發內容、投資額度和落地情況作出簡要分析。

一、試點項目

（一）地區分布

從地區分布看，27個省/直轄市申報了試點項目，其中，華東地區試點項目數量最多，涉及27個項目，占比28.72%；西北地區涉及16個項目，占比17.02%；西南地區涉及13個項目，占比13.83%；華北和華中地區均涉及11個項目，占比11.7%；華南地區涉及10個項目，占比10.64%；最后是東北地區，涉及6個項目，占比6.38%。具體各省/直轄市數量分布如圖1-1所示。

圖1-1兩批E0D試點項目地區分布

從申報批次看，首批EOD試點項目中，華東地區涉及數量最多，為13個，在36個試點項目中占比36.11%，東北、西北地區涉及數量最少，均只有2個，在36個試點項目中占比5.89%；第二批EOD試點項目中，西北、東北地區有明顯側重，與首批試點項目所占比重相比，增幅顯示為正，其中西北地區涉及項目數量同華東地區，有14個，在58個試點項目中占比最高，為24.14%。

表1-1兩批EOD試點項目地區分布數量對比

（二）開發內容

1.生態環境治理

通過對94個EOD試點項目生態開發內容的梳理發現，目前試點項目生態開發內容在生態保護修復、水生態環境保護、農業農村污染治理、固廢處理及資源綜合利用和土壤污染防治5個方面均有分布，其中以生態保護修復和水生態環境保護為開發內容申報EOD試點的項目有75個，占較大比重，合計占比79.79%。

圖1-2兩批EOD試點項目開發模式（單位：個）

在以水生態環境保護為開發內容的項目中，多涉及長江中游水環境治理及生態修復、流域生態環境治理、河道綜合整治及兩岸配套提升、河湖清淤擴容、污水處理設施與配套管網建設改造等內容；以生態保護修復為開發內容的項目中，則主要會涉及到山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、沙漠綜合治理、礦業資源綜合整治、礦山修復、區域生態污染防治等內容。除此之外，農業農村垃圾治理、農業廢棄物綜合利用、農村人居環境治理、鹽堿地改造、固體廢物防治等也是常見的開發內容。

2.產業導入

對于EOD項目來說，其區別于傳統基礎設施項目最為明顯的特征是在于環境效益和經濟效益的結合，從而實現項目投入與產出的平衡。因此EOD項目所關聯的產業需要契合當地社會經濟發展和生態環境治理的實際需要，且有良好的項目收益作為支撐。目前，EOD關聯產業常見類型大致有3種，分別是：（1）生態產業開發項目：文旅觀光、醫療康養、特色農林種植加工等；（2）新能源綠色產業開發項目：風光氫儲、風電環保、光伏、綠色建材等；（3）高新技術產業開發項目：環保裝備高端制造、智能網聯汽車、金融碳交易、數字經濟等。

（三）投資額度

通過對兩批94個EOD試點項目公開資料的查閱，目前已知投資額度的項目有70個，總投資額為4420.17億元。投資額在50億元以下和50億元以上，100億元以下的項目數量分布較多，共計59個，占已調查項目的85.13%，其中，“韶關市曲江區生態環境導向的煤矸石綜合利用項目”投資額最小，為3億元；而投資額在200億元以上的項目僅有3個，分別是：“重慶市經濟開發區生態環境導向的開發項目”（390億元）、“涪江遂寧主城區段環境綜合整治與城鄉一體化融合開發項目”（368億元）和“莆田市木蘭溪綬溪片區生態環境導向的開發項目”（210億元）。

圖1-3 EOD試點項目投資額分布

（四）落地情況

在94個EOD試點項目中，通過公開資料能查詢到項目承建單位、招投標信息、簽署戰略合作協議或已開工建設的項目合計有63個，在兩批試點項目總數的占比為67.02%，并且大多數EOD試點項目的承建單位都是央企或者地方國企，據統計，涉及央企16家（中交集團、中建一局、中化學、中電建、葛洲壩集團、中鐵建等）、地方國企30家，合計46家，占已開工建設項目總數的73.01%。除此之外，在已確定中標單位的15個項目中，有10個項目是以聯合體方式中標。

圖1-4 已落地EOD項目承建單位性質分布

二、案例分析

本文以“馬鞍山市向山地區生態環境導向的開發項目”為例，從項目背景、項目內容、項目運作等方面進行簡要介紹。

（一）項目背景

馬鞍山市向山地區生態環境綜合治理EOD項目為國家首批入選生態環境導向的開發（EOD）模式試點項目名單的36個試點項目之一。

馬鞍山市是全國七大鐵礦區之一，向山地區是馬鞍山鐵礦資源的集中地，但因過度開采導致向山地區礦產資源逐漸枯竭，城市轉型發展迫在眉睫。為著力解決馬鞍山城市門戶、兩河源頭向山地區資源枯竭、生態失衡、環境污染、基礎設施配套落后、人居環境差等問題。依托于向山地區生態環境綜合治理EOD試點項目的實施，加快資源型城市轉型步伐，進一步將馬鞍山打造為長江經濟帶的資源型城市轉型的先行區和示范區。

（二）項目內容

項目位于安徽省馬鞍山市雨山區向山鎮，占地面積63.6平方千米，總投資約82.7億元，其中“EPC+產業導入”階段總投資47.8億元。采用特許經營模式進行運作，經營期限30年（建設期3年，運營期27年）。項目建設圍繞生態修復和產業配套兩方面內容展開。針對向山地區礦山修復、基礎設施配套提升、人居環境整治等生態保護治理需求，通過采取“礦山治理+特種經濟林一二三產融合”的模式，提升交通、綠化、教育等要素資源，加快對接產業導入，推動節能環保、智能制造、生態農業、文化旅游、運動休閑等新型產業發展，形成生態環境與產業關聯聯動良性循環。

表2-1 馬鞍山市向山地區生態環境導向的開發項目建設內容

（三）項目運作

馬鞍山市向山地區生態環境導向的開發項目由馬鞍山市人民政府授權馬鞍山市雨山區人民政府為本項目實施機構，項目采取兩階段招標方式操作，項目第一階段由雨山區人民政府通過競爭性程序選擇馬鞍山市兩山綠色生態環境建設有限公司作為本項目的特許經營者，負責向山EOD項目的投融資、建設和運營。項目第二階段由特許經營者作為招標人以EPC+產業導入方式確定項目的總承包單位。其中，一標段中標人為：中化學建設投資集團有限公司聯合體；二標段中標人為：中鐵市政環境建設有限公司聯合體。

圖2-1馬鞍山市向山地區生態環境導向的開發項目交易結構圖

資金籌措上，馬鞍山市向山地區生態環境導向的開發項目的資本金占總投資的20%，馬鞍山市國有資管理委員會代表政府出資50%，其余資本金主要為國家綠色發展基金出資組建合伙企業增資兩山公司。項目融資方面，該項目已獲中國農業發展銀行安徽省分行提供10億元貸款。專項債方面，發行約占總投資22%的政府專項債。省財政廳每年投入長江經濟帶專項引導資金以及省級山水林田湖草項目基金，用于支持項目建設。

未來收益來源上，該項目將主要通過運營收入反哺生態修復投入。運營收入主要包括：產業運營收入、碳匯交易收入、資源再利用收入等。

1.產業運營收入：項目建成后，社會資本方（投資人）根據馬鞍山向山鎮總體發展規劃，通過特許經營進行適當產業導入，培育特色農業、商業綜合體、康養、文旅以及新能源等產業，獲得文旅經營、停車場收費等產業運營收入。

2.碳匯交易收入：EOD項目與國家“雙碳”戰略相契合，馬鞍山向山鎮通過積極推進森林城市建設、鄉村綠化美化，將生態環境治理與林業碳匯項目相結合，充分挖掘林業“碳庫”價值，多形式多途徑推動林業增綠增匯。

3.資源再利用收入：在馬鞍山市向山地區生態環境導向的開發項目建設治理過程當中產生的如：一般工業固廢填埋、廢棄礦山資源利用、土地整理等可再利用資源，可通過市場化的方式進行交易，獲得合理收益。

（四）項目成效

自2021年7月開工以來，已經有部分項目竣工，特別一些是廣場、公園地改造、翻修使整體布局規劃更加合理，綠化環境也有明顯改善。

未來馬鞍山向山鎮將在全面推進生態修復的同時，積極推動生態環境資源化、產業經濟綠色化，通過創新機制和項目運作模式，不斷提升環保產業可持續發展能力。以馬鞍山向山治理EOD項目為導向，在產業布局方面，整合三個產業圈層，一產方面積極培育特色農業，發展現代園藝、特色林果、綠色蔬菜等，形成區域特色明顯、附加值高的主導產品和產業；二產方面規劃向山鎮工業主要以生態修復、大健康與生物科技等綠色新經濟產業為主，并融入符合“雙碳目標”的新能源產業；三產方面積極開發以礦山開采為主題的文化旅游業、商貿服務等，構建向山EOD生態產業圈，將向山地區打造成為全國EOD綠色轉型發展的“馬鞍山示范”；安徽的“杭嘉湖”、長三角的“白菜心”的向山樣板，構筑向山地區“村莊集聚美麗、環境宜居宜業、礦區生態修復、產業融合發展”的生態文明新格局。

附錄：已落地EOD項目詳細列表